2014年1月10日，根据《中华人民共和国反洗钱法》、《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》等法律，中国人民银行、公安部、国家安全部联合发布了《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》(下称《办法》)，并从发布之日起开始生效。《办法》的出台为我国打击资助恐怖活动犯罪，切断恐怖活动组织的资金来源提供了执法依据。

冻结涉恐资产有了依据

《办法》共22条，明确了涉恐资产冻结的程序和要求，规定公安部公布恐怖活动组织及恐怖活动人员名单后，金融机构、特定非金融机构对名单所列组织和人员的资产应立即采取冻结措施。内容包括金融机构、特定非金融机构应当履行的资产冻结义务、解除冻结措施的条件、被冻结资产的管理、当事人合法权益保障、涉外资产冻结、监督与处罚等六个方面，主要适用于在我国境内设立的金融机构和特定非金融机构，同时要求其境外分支机构和附属机构也应履行相关报告义务。

从内容看，《办法》有两大特点:一是将涉恐资产冻结措施与恐怖组织认定进行动态衔接，确保打击资助恐怖活动组织的有效性。二是充分考量涉恐资金查控中可能涉及的相关主体权利的保障，规定了金融机构和特定非金融机构的告知义务、保密义务，还赋予了资产所有人、控制人和管理人的异议权和撤销冻结申请权，为保障相关人员的财产权提供了依据。可以说，《办法》是一部平衡打击与保护价值的立法，充分体现了我国依法治理恐怖主义的理念和实际行动。

行政性与司法性查控各有千秋

恐怖组织其背后往往有多种渠道的资金来源，正是有了这些资金资助，恐怖组织才有能力招募、训练恐怖分子，并购买武器装备实施恐怖暴力犯罪。如何有效切断恐怖活动组织的资金来源，使其在经济上孤立无援，从而达到遏制恐怖组织发展壮大的目的，一直是各国立法和反恐实践的重要课题。

从世界范围内的反恐立法看，各国各地区为了从根本上打击资助恐怖活动犯罪，切断恐怖活动组织的资金链，一般采取行政性和司法性两种不同性质的查控手段。所谓行政性的涉恐资金查控，是指由一国的行政机关实施的对依法认定的恐怖活动组织的财产进行查控。具体查控措施包括限制交易、冻结、没收等。比如英国《2008年反恐怖主义法》设置了一种金融限制程序，规定针对资助恐怖分子和洗钱等有关金融领域的犯罪，财政部有权采取必要措施限制相关机构和个人的金融活动。德国《德国反国际恐怖主义法》规定，联邦宪法保卫局可以在特殊情形下，从德国的信贷机构、金融服务机构、金融企业获取有关账户、账户持有人、其他权利人以及支付往来的参与人资金流动和投资的信息，并采取必要的限制资金流动的措施。美国《爱国者法案》规定，美国财政部、司法部及国土安全部有权对涉恐资金采取有效的查控措施。

可见，行政性涉恐资金查控具有主动性、及时性特点，查控机关只要根据认定的恐怖组织名单依法采取资金冻结措施，一般不需要经过严格意义的听证程序。行政性查控最大限度地发挥高效特点，提升了切断恐怖主义资金链的能力。当然，单方性、强制性的行政查控因为没有相对人的参与程序，其最大的缺陷便体现在对相对人权益的保护和救济的不足。尽管各国法律在规定行政查控权力的同时也强调有关行政机关的告知义务以及相对人的异议权和申请撤销权，但这种事后审查可能会对相对人的经济利益造成不可挽回的损失。比如，根据《办法》的规定，行政机关的审查处理最长时间是30日，而一旦错误冻结，在这30日期间造成的损失，《办法》并未规定如何弥补。

相对而言，司法性的涉恐资金冻结手段可以很好地保障相对人权益，但效率较差。司法性的涉恐资金查控是由司法机关以判决的形式确定某一组织为恐怖组织的同时，依法采取冻结与该组织有关的金融账户和资金的措施。司法性查控一般依据严格的听证程序，有控辩对抗和程序制约及救济。当然，其缺陷也较为明显，即查控的时效性较差。因为，司法性查控须遵循身份认定程序前置的原则，即必须通过法定程序以诉讼方式认定某一组织为恐怖活动组织，继而才能采取相应的资金查控手段。因此，对于及时有效控制涉恐资金而言，司法性查控是难以奏效的。

行政与司法应当有效衔接

事实上，我国反恐立法也兼行政性和司法性两种查控手段。比如，出台《办法》之前，刑诉法第五编第三章“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”中已经规定，对于恐怖活动犯罪嫌疑人或被告人的财产可以缺席判决没收，必要的时候，法院可以对这些财产予以查封、扣押、冻结。这里的没收违法所得的程序是以诉讼的方式处理恐怖活动犯罪中涉嫌的资金。该程序规定了完善的启动、管辖、审判、裁定及救济程序，是我国从刑事程序角度处置涉恐资金的重要依据。

在实际的反恐斗争中，笔者认为，应当将行政性查控和司法性查控手段有效衔接，即要充分发挥行政性查控的主动性优势，也要坚持涉恐资金查控的程序秉性，坚持程序理性与行政执法效能的统一。

由于《办法》在适用范围上仅涵盖金融机构和特定非金融机构，而根据国际社会的反恐经验，仅以金融机构和特定非金融机构为切入点进行涉恐资金查控存在很大漏洞。比如，有调查显示，美国及欧洲境内的许多恐怖组织与一些慈善机构、非营利性组织及非政府组织存在千丝万缕的经济联系。实践也证明，本·拉登时代的基地组织也曾利用美国国内面向阿拉伯裔穆斯林的慈善组织为掩护得到境外势力的资助。从目前来看，我国行政性涉恐资金查控的密度和强度仍有进一步强化的空间和余地。

(作者单位:西南政法大学)